SEMPLIFICAZIONE DELLE PROCEDURE LEGISLATIVE E DEGLI STRUMENTI

Gruppo IX: Presidente Giuliano Amato

Mandato

Il Gruppo presieduto dal VicePresidente della Convenzione Europea è stato incaricato di esaminare i seguenti problemi:

• come e in che misura si possa ridurre il numero delle procedure decisionali esistenti in seno all’Unione;
• come ridurre il numero degli strumenti giuridici contemplati dai trattati; possibilità di attribuire loro denominazioni che ne indichino chiaramente l’ effetto;
• come migliorare la qualità della legislazione;

Il sistema attuale:

Strumenti di cui dispongono l’Unione e la Comunità
L’articolo 249 del TCE contiene l’elencazione classica degli atti giuridici comunitari e dei loro effetti. Distingue tra atti obbligatori, quali la decisione, il regolamento e la direttiva, e gli atti non obbligatori, la raccomandazione e il parere. Questi ultimi non sono privi di conseguenze giuridiche, in quanto strumenti d’ interpretazione.

A parte tale classificazione, altri articoli del Trattato CE rimandano a strumenti specifici di varia portata e natura, i cui effetti giuridici sono difficili da cogliere. È il caso degli “orientamenti”, in materia di coordinamento economico, di politica dell’occupazione e di reti transeuropee, del “programma quadro”, in materia di ricerca o dei programmi di azione nel settore dell’ambiente, delle “decisioni”, atti normativi eterogenei, ma diversi da quelli previsti all’ articolo249, delle “decisioni di applicazione”, riguardanti il Fondo Sociale Europeo e il FESR.

Inoltre, il TUE prevede al Titolo V e al Titolo VI strumenti specifici per i settori PESC e GAI. I due settori si fondano su principi assai differenti da quelli che caratterizzano il sistema comunitario. Definiscono una gerarchia delle fonti nel quale l’efficacia diretta degli strumenti di diritto derivato è stata esplicitamente esclusa. Si limitano, infatti, a creare obblighi a livello degli Stati membri e delle istituzioni dell’Unione.

L’ articolo 12 del TUE contiene un elenco degli strumenti in materia di politica estera: “principi e orientamenti generali”, atti di carattere politico adottati dal Consilio Europeo, “strategie comuni”, azioni comuni, posizioni comuni, rafforzamento del coordinamento sistematico degli Stati membri. Il titolo V prevede, inoltre, altri strumenti: informazione reciproca, concertazione.

L’articolo 34 del TUE distingue quattro tipi di atti in materia giustizia ed affari interni:posizioni comuni, decisioni-quadro, decisioni e convenzioni.
Infine, nel corso degli anni sono stati sviluppati altri strumenti, il cui valore giuridico non è sempre stato pienamente testato, ma che non sono privi di effetto. A tale categoria appartengono: gli accordi interistituzionali, le conclusioni e le risoluzioni del Consiglio Europeo, le risoluzioni e le conclusioni del Consiglio, le dichiarazioni degli Stati membri, le dichiarazioni allegate dalle istituzioni a taluni atti giuridici.

Modus operandi delle istituzioni
L’attribuzione alle istituzioni di poteri non si fonda su un sistema di separazione dei poteri; i trattati non contengono un testo generale che stabilisca le funzioni abituali delle istituzioni di uno Stato di diritto. Il potere legislativo appartiene congiuntamente al Consiglio e al Parlamento europeo in quanto co-legislatori o al Consiglio con la partecipazione ad un livello variabile del PE. Anche la Commissione svolge un ruolo importante nel pilastro comunitario mediante le sue prerogative di iniziativa legislativa. Questi ruoli si esercitano in funzione di un numero grandissimo di procedure.

Per quanto riguarda il potere di adottare norme di esecuzione degli atti di diritto derivato a livello comunitario, il trattato precisa che:

• il Consiglio “conferisce alla Commissione, negli atti che esso adotta, le competenze di esecuzione delle norme che stabilisce. Il Consiglio può sottoporre l’esercizio di tali competenze a determinate modalità.
• il Consiglio può anche riservarsi, in casi specifici, di esercitare direttamente competenze di esecuzione”

Qualità della normativa
Le istituzioni europee, da alcuni anni, conducono una riflessione sulle questioni della semplificazione e della razionalizzazione dell’ ambienta normativo. Mentre alle procedure decisionali si rimprovera di essere troppo macchinose e lente, il loro prodotto è spesso accusato di essere rigido e prolisso. Si sostiene, inoltre, che gli strumenti giuridici comunitari dovrebbero essere affiancati ad altre soluzioni. Il metodo aperto di coordinamento lanciato a Lisbona, volto alla condivisione di esperienze, ne costituisce un esempio, come pure il metodo di collaborazione volontaria, dove l’autoregolamentazione si fonda su una collaborazione tra le parti interessate.

La durata delle procedure normative è molto lunga. Gli atti legislativi comunitari sono spesso troppo dettagliati, con il risultato di compromessi difficili all’interno delle istituzioni e tra di esse. Il recepimento delle direttive e l’attuazione in generale degli atti comunitari negli Stati membri può causare complessità supplementari, divergenze e ritardi.

Relazione finale

Il Gruppo di lavoro “Semplificazione”si è fissato due obiettivi: rendere più semplice il sistema europeo e rafforzare la legittimità democratica degli atti dell’UE. Il lavoro del Gruppo si è concentrato sugli strumenti giuridici e sulle procedure legislative e di bilancio.
Attualmente, l’Unione dispone di 15 strumenti giuridici, di cui alcuni producono effetti simili. Il Gruppo ritiene che tale numero debba essere ridotto, senza che ciò metta in discussione la loro flessibilità ed efficacia. Propone, dunque, una riduzione a 6 strumenti.

Strumenti obbligatori:

• la legge dell’ UE: sostituirebbe il regolamento, è obbligatoria e direttamente applicabile in tutto il territorio dell’ Unione;
• la legge-quadro: sostituirebbe la direttiva, è obbligatoria quanto ai risultati, le modalità sono lasciate agli Stati membri.
• La legge e la legge quadro sono atti legislativi, la procedura applicata è quella della codecisione tra Consiglio e Parlamento, su proposta della Commissione Europea.
• la decisione: potrebbe designare o meno i suoi destinatari. Se li designa, è obbligatoria per gli stessi. Non è un atto legislativo. È uno strumento flessibile, particolarmente adatto alla Politica Estera e di Sicurezza Comune.
• il regolamento: tale denominazione riguarderebbe gli atti delegati e di esecuzione.

Strumenti non obbligatori :

• la raccomandazione: sarebbe definita come un atto non vincolante (stessa definizione che figura all’ articolo 249 del TCE);
• il parere: atto non vincolante, in base a quanto previsto dall’ attuale articolo 249.
• Il Gruppo ha proposto di inserire nella prima parte del Trattato costituzionale un articolo che enumeri e definisca questi strumenti dell’Unione.

Atti atipici
Quanto agli atti utilizzati dalle istituzioni, ma non previsti dal Trattato e privi di valore giuridico vincolante (risoluzioni, dichiarazioni, conclusioni,…), si ritiene che la semplificazione si effettui con cautela, per non intaccare la flessibilità necessaria alla loro utilizzazione. Il gruppo, comunque, propone l’introduzione di una norma in base alla quale il legislatore si astiene dall’ utilizzare tali strumenti in una materia in cui gli sono state presente proposte o iniziative legislative.

Nell’ attuale sistema istituzionale dell’ UE, è difficile delimitare l’ ambito legislativo, rispetto a quello dell’ esecutivo. Il Gruppo propone di rendere più chiara la gerarchia delle norme comunitarie e di aggiungere una nuova categoria di norme: gli atti delegati. Tale strumento normativo, accompagnato da solidi meccanismi di controllo, potrebbe incoraggiare il legislatore a limitarsi agli elementi essenziali dell’atto e a delegare gli aspetti più tecnici all’esecutivo, avendo, però, la possibilità di recuperare il suo potere di legiferare. Quindi, si prendono in considerazione tre livelli per gli atti adottati nell’ ambito dell’UE:

• gli atti legislativi: sono adottati direttamente in base al Trattato e contengono gli elementi essenziali e le scelte politiche fondamentali in un certo settore. Spetta al legislatore determinare il grado di dettaglio di un atto legislativo in un determinato settore e se in quale misura taluni elementi debbano formare l’oggetto di atti delegati. In tal caso, fissa, in modo formale,gli obiettivi, il contenuto, la portata dell’ abilitazione e i meccanismi di controllo a disposizione del legislatore.
• gli atti “delegati”: gli atti legislativi possono prevedere la delega alla Commissione del potere di adottare tali atti. La delega può andare dalla definizione degli elementi tecnici o particolareggiati, che sviluppano l’atto legislativo;
• gli atti esecutivi: atti di attuazione degli atti legislativi, degli atti delegati o degli atti previsti dal Trattato stesso.

Semplificazione delle procedure
Considerando i ruoli specifici del PE e del Consiglio dell’ UE, le raccomandazioni del gruppo riguardano le seguenti procedure:

• Procedura di codecisione (articolo 251 del TCE): il Gruppo ritiene che funzioni bene. Raccomanda, comunque, che il voto a maggioranza qualificata sia applicato a tutti i casi in cui è adottata tale procedura. Consiglia, inoltre, più flessibilità nella composizione del Comitato di conciliazione.
• Procedura di cooperazione (articolo 252 del TCE): attualmente, si applica in quattro casi nell’ambito dell’Unione economica e monetaria. Il Gruppo è concorde sulla sua soppressione e sostituzione con la procedura di codecisione o parere semplice del PE.
• Procedura di parere conforme: la maggioranza del Gruppo propone di riservare tale procedura alla ratifica degli accordi internazionali e di passare alla procedura di codecisione con voto a maggioranza qualificata del Consiglio per gli altri casi, attualmente, soggetti a tale procedura.
• Procedura di bilancio: secondo il Gruppo, l’autorità di bilancio deve rimanere duplice. Il Consiglio deve avere l’ultima parola su risorse e i massimali delle prospettive finanziarie; il PE avrebbe responsabilità riguardo alle spese. Le prospettive finanziarie dovranno essere iscritte nel Trattato, affinché siano obbligatorie. Ciò renderà possibile applicare un’unica procedura per le spese obbligatorie e non. La procedura di bilancio annuale potrebbe consistere in una procedura di codecisione semplificata, in cui il PE potrebbe avere l’ultima parola. Il Gruppo raccomanda che i principi riguardanti le disposizioni finanziarie siano iscritti nel trattato costituzionale, essi inquadrerebbero la procedura finanziaria annuale.

Il Gruppo ritiene che la semplificazione debba essere intesa come un fattore di democrazia. Quindi, è necessario che i cittadini possano distinguere la responsabilità delle varie istituzioni e dei soggetti che animano la scena europea. Sarebbe necessario intensificare, durante l’iter legislativo, la consultazione degli ambienti interessati, comprese autorità regionali e locali. Bisognerebbe migliorare la redazione della legislazione ai fini di una maggiore chiarezza del linguaggio e di una maggiore coerenza con la legislazione già esistente.

Relazione finale

La Cellula approva quanto previsto dal Gruppo di lavoro. È favorevole alla riduzione degli strumenti giuridici dell’Unione e alla modifica della denominazione degli strumenti legislativi, il “regolamento” e la “direttiva” rispettivamente in “legge” e “legge-quadro”. Sono, infatti, termini più comprensibili per il cittadino e riflettono meglio la natura legislativa di tali strumenti.
Secondo la Cellula, la gerarchia degli atti consentirebbe al legislatore di concentrarsi sugli aspetti veramente essenziali di una materia,sollevando l’onere dell’adozione di norme di carattere tecnico. La codecisione dovrebbe essere la procedura per l’adozione di tali atti.
Riguardo alle procedure, si è d’accordo sull’estensione della procedura di codecisione all’adozione degli atti legislativi.

Quanto alla trasparenza e alla qualità della legislazione, la cellula ha sottolineato la necessità che i lavori del Consiglio in veste di legislatore siano pubblici e che sia garantita la qualità della legislazione europea e la consultazione degli ambienti interessati, comprese autorità regionali e locali a cui spesso compete l’ attuazione.

Progetto di articolato
Il progetto di testo del Trattato Costituzionale per l’Europa, presentato dal Praesidium alla Convenzione, tenendo conto della relazione finale del Gruppo IX, ha previsto, nel Titolo V: Esercizio delle competenze dell’Unione, i seguenti articoli:

Articolo 24: Atti giuridici dell’ Unione
Articolo 25: Atti legislativi
Articolo 26: Atti non legislativi
Articolo 27: Regolamenti delegati
Articolo 28: Atti esecutivi
Articolo 33: Pubblicazione ed entrata in vigore

Proposte di emendamenti
Gli emendamenti presentati al progetto di articoli, pur proponendo parziali modifiche, confermano l’approccio del Praesidium.

È emerso un ampio consenso sul tipo di semplificazione proposto dal progetto di articoli. Alcuni membri hanno proposto di aggiungere un ulteriore atto: la legge organica, riservata alle materie costituzionali e alle risorse proprie e che verrebbe sottoposto a una procedura in cui il Consiglio e il PE deciderebbero a maggioranza qualificata. Alcuni membri hanno chiesto di aggiungere anche il metodo di coordinamento aperto.

Mentre il paragrafo 1 dell’articolo 25, che fa della procedura legislativa (ex “codecisione”) la regola generale per l’adozione di atti legislativi, è stato oggetto di ampi consensi, il par. 2 , che prevede eccezioni a tale regola, è stato contestato. Molti membri ritengono che il Consiglio non debba adottare leggi e leggi quadro autonomamente. Altri, pur accettando l’esistenza di eccezioni, preferirebbero che fossero precisate nella Costituzione.

Secondo il principio della trasparenza delle procedure, è stato sottolineato che il Consiglio debba riunirsi in seduta pubblica durante l’intera procedura legislativa.
La definizione di una nuova categoria di atti delegati è stata ampiamente appoggiata. Vari membri ne hanno sostenuto il carattere non legislativo; altri preferirebbero che avesse natura legislativa. Inoltre, alcuni hanno sostenuto che il potere di revoca possa essere esercitato dal Consiglio e dal Parlamento Europeo in modo indipendente l’uno dall’altro.

In sintesi

Proposte del gruppo:
- Riduzione da quindici strumenti giuridici a sei;
- Modifica della denominazione degli strumenti legislativi, il “regolamento” e la “direttiva” rispettivamente in “legge” e “legge-quadro”;
- Inserire nella prima parte del Trattato costituzionale un articolo che enumeri e definisca tali strumenti;
- Gerarchia delle norme;
- Introduzione di una nuova categoria di norme: gli atti delegati;
- Voto a maggioranza qualificata esteso a tutti i casi in cui è applicata la procedura di codecisione;
- Eliminazione della procedura di cooperazione e sua sostituzione con la procedura di codecisione o parere semplice del Parlamento;
- Autorità di bilancio deve rimanere duplice;
- Procedura di bilancio annuale: procedura di codecisione semplificata;
- Durante l’iter legislativo, maggiore consultazione degli ambienti interessati;
- Chiarezza di linguaggio

Proposte della cellula
- Riduzione degli strumenti giuridici dell’Unione;
- Modifica della denominazione degli strumenti legislativi;
- Introduzione di una nuova categoria di norme: gli atti delegati;
- Gerarchia delle norme;
- Estensione della procedura di codecisione all’adozione degli atti legislativi;
- Maggiore consultazione degli ambienti interessati , durante l’iter legislativo;
- Chiarezza di linguaggio.

Il contributo delle organizzazioni della società civile:
- Movimento europeo: assieme alla semplificazione delle procedure decisionali bisogna definire con precisione un inquadramento del principio di sussidiarietà.